Тадић: Када неуставна већина почне да пише нови Дејтон
Колумну преносимо у цијелости:
Постоје политичке кризе које настају као посљедица дубоких идеолошких подјела, али постоје и оне друге, често опасније, које не почињу великим политичким визијама, већ постепеним противправним помјерањем институционалних граница. Такве кризе настају онда када појединци у институцијама почну да поступају као да њихова овлашћења нису ограничена правним текстом него одређена само њиховом сопственом политичком вољом и личним интересима.
Управо ту лежи коријен кризе која данас оптерећује систем заштите културног насљеђа на простору БиХ.
Ко је ко по Анексу 8
Комисија за очување националних споменика установљена је Анексом 8 Дејтонског мировног споразума. Сваки каснији акт који се односи на њен рад мора бити усклађен с тим анексом. Комисија није тек још једна институција у сложеном систему БиХ. Њен правни идентитет произлази непосредно из међународног уговора који је истовремено један од темеља уставног поретка земље. Управо зато њен статус није могуће мијењати или тумачити независно од оквира који је успоставио.
Анексом 8 предвиђено је да по истеку првих пет година рада Комисије, Предсједништво БиХ добија једно јасно и ограничено овлашћење - да именује њене чланове. Ни мање ни више од тога.
Предвиђено је да сва остала питања организације и функционисања буду регулисана самим Анексом 8 и актима које Комисија доноси у складу с њим.
Упркос томе, Предсједништво БиХ је током претходних деценија више пута излазило из оквира своје надлежности доносећи одлуке којима није само именовало чланове Комисије, него је уређивало и питања њене организације, статуса и начина функционисања. Таква пракса није безначајан процедурални пропуст. Она је у континуитету представљала покушај да се институционални поредак постепено мијења без измјене самог Дејтонског споразума.
Иако је на први поглед ријеч о техничком питању, у суштини, ријеч је о темељном уставном принципу. Када институција са прецизно дефинисаним овлашћењем почне да присваја и она овлашћења која јој нису повјерена, спор више није административне него уставне природе.
Континуитет противправности
Примјер таквог приступа још једном се догодио почетком ове године, када је прегласавањем српске чланице Предсједништва БиХ Жељке Цвијановић, усвојена још једна противправна одлука о Комисији.
Спорном одлуком директно се крше Анекс 8 и Устав БиХ (чл. I/1. и 2., III/1.а), III/3.б), III/5.а), IV/4., V/2.а), V/2.ц) и д) и V/3. Устава), значајан број посебних закона (Закон о проведби одлука Комисије/Повјеренства за заштиту националних споменика успостављене према Анексу 8. Опћег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини, Закон о спровођењу одлука Комисије за заштиту националних споменика установљене у складу са Анексом 8. Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини, Закон о поступку закључивања и извршавања међународних уговора, Закон о раду у институцијама Босне и Херцеговине, Закон о платама у институцијама Босне и Херцеговине и Закон о државној служби у институцијама Босне и Херцеговине) и Пословник Предсједништва БиХ, јер се њоме настоје уредити бројна организациона и статусна питања везана за Комисију, супротно тим прописима и иако то очигледно није у надлежности Предсједништва БиХ.
Ово поново намеће једно једноставно питање: може ли једна институција својом одлуком мијењати режим успостављен међународним уговором? Ако је одговор негативан, онда се и свака таква одлука мора оцјењивати у свјетлу ограничења која постављају Устав и Дејтонски мировни споразум.
Једнако важно је и то што та спорна одлука није искључиво унутрашње питање. Одлуком је, између осталог, предвиђен избор страних чланова Комисије (представника УНЕСКО-а), иако су они више од деценије искључени из рада Комисије након што је она добила потпуно домаћи карактер. Увођење страних чланова неизбјежно отвара питања међународних односа, комуникације са УНЕСКО-ом и примјене Анекса 8 као дијела међународног мировног уговора.
Овдје је важно рећи и то да се Бећировић након те сједнице, без знања и сагласности осталих чланова Предсједништва, а што је супротно Уставу БиХ, обратио УНЕСКО-у тражећи приједлог страних чланова Комисије.
Тиме је неизбјежно покренуо питање институционалног легитимитета представљања БиХ у међународним односима, јер у државама сложене уставне структуре управо процедуре чувају кредибилитет институција. Када се оне релативизују, релативизује се и сам институционални ауторитет.
Наставак и продубљивање кризе
Овоседмични развој догађаја наставио је и додатно продубио кризу. На дневни ред био је стављен избор чланова Комисије, укључујући и стране чланове. Већина у Предсједништву наставила је истим путем чак и након што је српска чланица Жељка Цвијановић указала да је избор страних чланова Комисије питање које задире у област међународних односа.
Након што је остала усамљена у покушају да одбрани уставни поредак, Жељка Цвијановић је напустила ту сједницу. Њено напуштање сједнице представљало је поруку да спор више није само око садржаја једне одлуке него и око правила по којима се одлуке доносе. Када институције престану да расправљају о политикама, а почну да се споре око правила игре, свака наредна одлука постаје тежа од претходне. У том контексту најављени вето није само механизам ентитетске заштите. Он представља тест отпорности дејтонског система.
Смисао овог механизма није блокада институција, већ очување принципа да политичка већина није једини извор легитимитета у сложеној држави. Истовремено, политичко дјеловање Дениса Бећировића, како у Предсједништву БиХ тако и током ранијих мандата у Представничком дому и Дому народа Парламентарне скупштине БиХ, представља континуитет приступа који искључујући компромис и политички дијалог, те потврђује оправданост институционалних механизама попут ентитетског гласања, виталног националног интереса и права вета. Нико као Бећировић не помаже да се покаже да ти механизми имају своју пуну уставну сврху.
Ово више није оцјена која долази искључиво из Републике Српске. Занимљиво је да је и хрватски члан Предсједништва Жељко Комшић раније саопштио да се ради о Бећировићевој предизборној кампањи. Упозорио је да би инсистирање на оваквом Бећировићевом приступу могло довести до потпуне блокаде рада Комисије. Према његовој оцјени, уколико од стране Жељке Цвијановић буде уложен вето због питања која се односе на међународне односе и избор страних чланова, а што сматра потпуно оправданим, Комисија практично неће моћи бити конституисана.
Без обзира на различите политичке мотиве, та оцјена указује на исту чињеницу: институционални застој није случајност него предвидљива посљедица процеса који није остављао простор за консензус.
Народна скупштина штити Дејтон
Спор око ове одлуке није само спор око Комисије, археологије или око управљања културним насљеђем и споменицима. У суштини, ради се о питању може ли било која институција, ослањајући се на тренутну политичку већину, проширивати властите надлежности изван онога што прописују Устав и међународни уговор.
Историја уставних демократија показује да институције ријетко добровољно враћају овлашћења која једном присвоје. Зато су ограничења власти често важнија од саме власти. Устави нису писани да би штитили већину када јој бројност иде у прилог, него да би ограничили већину онда када повјерује да њена политичка снага може замијенити право.
Није пресудно хоће ли једна одлука бити усвојена. Много је важније хоће ли се надлежности у БиХ мијењати путем процедура предвиђених Уставом и Дејтонским мировним споразумом или ће се постепено редефинисати противправном политичком праксом.
Сваки пут када институције своја овлашћења тумаче шире него што су им повјерена, оне не мијењају само једну одлуку. Оне, корак по корак, пишу нови Дејтон без сагласности његових потписника и без процедура које једине могу дати легитимитет таквој промјени. Зар поступање крњег састава Уставног суда БиХ већ није показало какве то посљедице производи?
У таквим околностима, Народна скупштина Републике Српске, као надлежна институција једне од страна потписница Анекса 8 Дејтонског мировног споразума, нема други пут него да подржи вето српске чланице Предсједништва БиХ Жељке Цвијановић.
Тиме ће зауставити измјене дејтонског оквира путем новог покушаја стварања противправне институционалне праксе, супротне уставној процедури. Истовремено, не треба изгубити из вида, какво-такво враћање Уставног суда БиХ у уставне оквире по којима је дужан да подржава Устав БиХ сигурно ће дати могућност да се исправно оцијени и неуставност свих других одлука Предсједништва о Комисији за очување националних споменика.